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深汕特别合作区:“飞地模式”崛起

2019-03-25 09:12:52来源:深圳商报

深汕特别合作区先进制造集聚区一隅。

深汕特别合作区机器人小镇首发项目——深汕湾科技城效果图。

记者 何鑫 刘淑芳

深圳,国内首个经济特区,2018年GDP突破2.4万亿元,经济总量居亚洲城市前五。

汕尾,粤东重镇,全国13个革命老区之一,地腴水丰,区位优越。

2011年的春天,广东省委省政府批复《深汕(尾)特别合作区基本框架方案》,在汕尾海丰圈定468.3平方公里“宝地”,设立“深汕特别合作区”,委托深圳、汕尾两市共同管理,开启以“飞地经济”带动“区域协调发展”的改革试验。

8年后的又一个春天,当第一缕朝阳喷薄而出,从深汕特别合作区管委会大楼向东眺望,只见远山如黛,层峦叠翠。

短短几年间,从一片黄泥土到平地长高楼,由杂草浅滩变身“黄金深港”…… 目前已有包括绿地、华润、中建、腾讯等一批世界500强企业入驻深汕特别合作区,盐田港、华侨城等一批国有企业领航投资,从147米高的东部大厦到211米高的绿地中心,再到238米高的创新中心,“深汕高度”不断刷新;从新能源、新材料到机器人、智能装备,“深汕质量”不断提升。

深汕特别合作区,这个必将载入城市发展史册的“中国飞地经济发展模式首创者、飞地治理模式首创者、飞地农村城市化首创者”和“区域协调发展的生动范例、创新典范”,影响的不仅是7.73万“深汕人”,它也悄然改变着深圳、汕尾乃至整个广东的发展战略格局。

国家战略,广东试验,深圳实践,这一宏大逻辑正在南粤大地生动演绎;作为飞地模式“探路人”、协调发展“开拓者”的深汕特别合作区,开启了区域资源互补、经济协调发展的“新引擎”。

大胆设计的“特别合作”: “深汕飞地”创新区域协调发展

“区域协调发展战略”在党的十九大报告中被正式确认,并作为七大战略之一,首次上升到国家战略。

区域发展不均衡是我国基本国情之一,诸如京津冀协同发展、西部大开发、中部崛起等,都是在推动区域协调向更大范围和更高层次“挺进”,让不同地区之间实现优势互补、资源互补、要素互补,发展“飞地经济”是一个重要选择。

近几年来,全国各地合作建立的“飞地”园区众多,模式多样,发展路径不尽相同。在中央层面,探索跨行政区划治理已经开始。2013年11月15日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。行政区划是促进区域发展的资源,而不应成为发展的掣肘和障碍,已经成为基本共识。

在这方面,深汕特别合作区无疑已经迈开了重要的步伐。据了解,最高人民法院、最高人民检察院对设立隶属深圳市的深汕法院、深汕检察院高度重视、大力支持。与此同时,立法先行,可谓是广东省在深汕特别合作区这个探索和实践中的制度化建设和保障的重要一环。从此前深圳与汕尾共管模式下的《深汕特别合作区发展服务规定》,到深圳全面主导建设管理背景下拟提交广东省人大常委会的《深汕特别合作区条例(草案)》,正在探索一条行之有效、可复制可推广的区域合作、协调发展的制度化创新的路子。深汕特别合作区的探索实践引起了广泛关注。

2017年,国家8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,明确要创新“飞地经济”合作机制,为推进区域协同发展做出新贡献。鲜为人知的是,在此《指导意见》出台之前,国家发改委地区经济司有关领导专门约谈了深汕特别合作区主要负责人,了解深汕特别合作区在区域合作管理、产业共建、利益共享方面的创新做法,给予了高度评价,认为深汕特别合作区很多探索实践已经走在了全国前列,并将深汕特别合作区有关做法吸纳进《指导意见》中。

创新区域合作模式,勇于先行先试的广东在数年前就下好了一步“先手棋”。早在2008年,广东省成立深圳(汕尾)产业转移工业园,该园部分位于汕尾海丰县鹅埠镇,是省级产业转移工业园,由汕尾、深圳两地政府共建,规划面积为13.08平方公里。

当时战略设计是,以建设产业园区,集聚一批有较强竞争力的产业集群和主导产业,成为粤东西北地区工业经济发展的主导力量。在随后发展中,该园区确实也发挥了促进珠三角地区与粤东西北地区产业合作的主要载体和辐射带动区域工业发展重要引擎作用。让人意想不到的是,深圳(汕尾)产业转移工业园的做大做强,为深汕两地下一步深化合作奠定了坚实基础。

2011年2月18日,广东省委省政府批复《深汕(尾)特别合作区基本框架方案》,决定在深圳(汕尾)产业转移工业园基础上设立“深汕特别合作区”,规划范围包括海丰县的鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇和圆墩林场,总面积468.3平方公里,委托深圳、汕尾两市共同管理。

深汕两市共建深汕特别合作区,可谓优势互补、各取所需。时任广东省委书记汪洋力推“腾笼换鸟”战略,推促珠三角地区将劳动密集型产业转移至粤东西北地区。深圳高新技术产业某些环节,特别是生产环节,向周边城市扩展,形成了新型“前店后厂”模式,是一个不可避免发展趋势。借此,发达城市既可为高端产业发展腾出空间,也可对口帮扶经济落后城市,汕尾就是深圳对口帮扶城市。

“深汕特别合作区”的诞生,可以说是一次突破行政障碍、在体制机制上大胆创新的战略设计,而这种设计的背后考量,不局限于深圳、汕尾两市的利益格局。设立“深汕特别合作区”最大特色,是超越了平常意义上对口扶贫、两地产业转移的概念,将深圳单向产业转移到汕尾上升为双方“共商、共建、共享、共管”的特别合作,将对口帮扶上升为互利互惠、共赢发展,最后达到带动汕尾市跨越式发展、拓展深圳市发展空间的共赢。

其诞生背景,既有国家大力推动区域协调发展的战略,也有广东对区域创新合作的试验,又值广东实施“提升珠三角,带动东西北”战略的历史契机,因此,深汕特别合作区设立之初便肩负了更大使命——通过特区带老区、财富带资源、经验带空间的组合,为全省乃至全国的区域协调发展探出新路子。

深汕特别合作区按照一座城市的规模、功能、建制设立的“飞地”,称得上是中国“飞地”中的特区,是发展“飞地经济”的典型代表,其实践创新经验对于探索全国区域合作具有极高的示范作用、借鉴意义和先行价值。

2018年,深汕特别合作区提出要奋力打造“中国飞地经济发展模式首创者、飞地治理模式首创者、飞地农村城市化实践首创者”。这样的首创,可为国家在体制机制、城市规划和产业建设等方面摸索出一套成熟的思路和举措,积累可供借鉴的建设经验,吸引了全国很多地方前来“取经”。

布局长远的“广东试验”:

破解省内经济发展不平衡难题

设立“深汕特别合作区”,可以说是广东省委、省政府长远布局的一次“广东试验”。

作为国内经济第一大省和改革开放前沿阵地,广东担负着“四个走在全国前列”的时代新使命,在全面建成小康社会中承载着中央的特别期许和重托,而当务之急,就是破解省内区域经济发展不均衡难题。

建设发展深汕特别合作区的过程,就是广东一次重要的“解题”过程。深汕特别合作区将是汕尾借力腾飞的战略支点,尤其是在《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布实施后,深汕特别合作区作为粤港澳大湾区东部门户,是大湾区核心城市向东拓展辐射的重要支点,是带动粤东地区发展新的增长极。

回顾这场“广东试验”的8年探索史,其实也并非一帆风顺。作为全国首个省级特别合作区,深汕特别合作区的建设并无先例可循,从一开始也是“摸着石头过河”,恢宏的愿景投射到实践中,实现起来存在不小的难度。成立之初,由于规划未明确、体制机制尚未完全理顺,这块跨市合作之地也曾面临着不同程度的分歧。再加上深汕特别合作区所在区域的工业基础几乎为零,市政配套基础薄弱,因此,产业尤其是高端产业的落户欲望并不强烈,企业对这块“特别之地”更多是抱着观望的态度,有的来考察了六七次还是决定放弃投资。所有这些,都影响了深汕特别合作区初创时期的发展速度。

如何建立良好而顺畅的沟通合作机制,形成“1+1>2”的特别合作文化?广东省委省政府顺势而为,随即研究创新优化体制机制。一方面,明确了领导班子和深汕两市职责分工:深汕特别合作区实行管委会主任负责制,管委会主任由深圳干部担任,党工委书记则由汕尾方面派出;由擅长经济的深圳主导经济管理和建设,而熟悉社情的汕尾则负责征地拆迁和社会事务;另一方面,及时制定利益共享机制,明确了各方在GDP、财税、土地收益等方面的利益分成。

这些有“破”有“立”的制度设计,从顶层设计上解决了归谁管、谁来管、怎么管的问题,既让深圳、汕尾彼此可以扬长避短,心无旁骛共谋发展,同时最大限度确保了各方在市场经济条件下的利益平衡和稳定合作。由此,深汕特别合作区告别了3年的初创探索期,各项工作得以全面展开,逐步步入发展的正轨。

正因为如此,对于这块“特别之地”,三任广东省委书记都给予了“特别关注”。深汕特别合作区由时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋主政广东期间倡导设立。2011年5月21日,在深汕特别合作区的授牌仪式上,汪洋曾勉励深圳、汕尾两市要全力推进深汕特别合作区开发建设,为全省区域协调发展创造经验、提供示范。

时任中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华主政广东期间,将深汕特别合作区视为振兴粤东西北发展的排头兵,先后7次到深汕特别合作区现场考察调研,亲自推动深汕特别合作区的建设发展。

2018年5月,中共中央政治局委员、广东省委书记李希赴汕尾调研时,首站即来到深汕特别合作区考察新城规划和建设发展情况,并寄望深汕特别合作区建设成为现代化的滨海新区、产业新城,打造区域协调发展的生动范例、创新典范。

高水平发展的“深圳实践”:

这里每一天都在创造历史

在设立7年之后,深汕特别合作区迎来了重大体制机制调整:2018年12月16日上午,中国共产党深圳市深汕特别合作区工作委员会、深圳市深汕特别合作区管理委员会揭牌,深汕特别合作区成为深圳第“10+1”区。

此次体制机制调整,意味着深汕特别合作区将从一个由深圳、汕尾两市共建、带有“援助”性质的区域协调发展示范区,变身为以深圳市一个经济功能区的标准和要求建设管理的一座未来新城。

从2016年起,深汕特别合作区开始依法统计经济指标。据统计,2016年,深汕特别合作区地区生产总值25亿元;2017年,约45亿元;2018年,预计超51亿元。7年的实践证明,深汕特别合作区立足于分担深圳的未来而不是承接深圳的过去,确实走出了一条不同于普通产业转移园的路子,成为深圳拓展主导产业发展空间的重要腹地。而与“经济账”这些显性收益相比,深汕特别合作区未来在纾解深圳城市功能、补充社会功能、丰富政治功能以及释放城市潜力等方面所带来的隐性收益,同样值得研究和挖掘。

事实上,从面积就可看出,深汕特别合作区是当初深汕产业转移园的40多倍,相当于深圳面积的五分之一,地理资源条件也完全可以建设一座中等规模的新兴城市。而且,广东省政府出台的《深汕特别合作区发展总体规划(2015-2030年)》,就提出了百万级的人口规模设计和城市功能设计,这也完全突破了一般产业转移园的考量。

深汕特别合作区最新的总体定位,有四个目标:粤港澳大湾区东部门户、粤东沿海经济带新中心、深圳自主创新拓展区、现代化国际性滨海智慧新城。从中不难看出深汕特别合作区“造城”的“雄心”——不仅要建设一座跟高端产业接轨的现代产业新城,而且要瞄准世界一流标准,规划一座具有更多未来元素的特别新城。

产业的强弱无疑关系着这座城的兴衰。为此,深汕特别合作区坚持大力发展实体经济,并且努力推动产业向价值链高端延伸,利用当地资源优势和特色,着力发展新能源、新材料、新一代信息技术、生物产业、智能装备、海洋产业、生命健康等战略新兴产业和未来产业,着力引进新能源汽车动力装备制造、机器人、人工智能系统、高端医疗、健康管理等细分产业。目前,深汕特别合作区城乡空间结构规划正按“一心、两轴、三带、四组团”进行规划,“一心”“四组团”内的产业空间规划为:中心组团打造高端商务区和政务区、东部组团打造科教研发区和未来产业区、南部组团打造新兴海港商贸区和滨海生态旅游区、西部组团打造先进制造集聚区、北部组团打造康养度假区。

随着产业规划日渐清晰以及营商环境和知名度进一步提升,企业协会和各行各业专家组团来深汕特别合作区考察次数也呈指数级增长,当年企业眼中的观望之地已变为投资热土。华润、腾讯、中国建筑、绿地、深圳市特区建设发展集团、盐田港集团、万泽等重量级企业争相在这里“抢滩”布局。

一个细节,足以说明这里从招商“引”资到招商“选”资转变的自信:去年以来,深汕特别合作区悄然提升了产业引进门槛,明确项目引进的投资规模原则上不低于5亿元,并实行“三个优先”——重大项目优先、高端技术产业优先、规模集聚项目优先。

数据显示,2017年,深汕特别合作区接洽的企业达到412家,新供地项目筛选率达到1∶21。目前,深汕特别合作区已供地产业项目有71个,全部达产后预计年产值超628亿元,预计年税收约54亿元,并已初步形成了大数据、新能源、新材料等产业集群,相继引进了腾讯云计算数据中心、万泽航空发动机特种材料生产基地、中建绿色建筑产业园等超十亿元重大产业项目。此外,深汕特别合作区正在鲘门片区全力打造约13.5平方公里的全国最大机器人小镇,在小漠湾打造国家级文化旅游创新小镇。

在打造产业高地的同时,深汕特别合作区还坚持产城融合发展,发力补齐基础配套设施短板,学习雄安新区等先进地区规划编制的先进经验,按照智慧城市、海绵城市等理念,着力打造具有国内标杆意义、全球一流水平的智慧新城以及新时代区域协调创新发展的山水田园生态城市。

2017年6月11日,广东省委副书记、深圳市委书记王伟中调研深汕特别合作区,强调要以高度的政治责任感和使命感,按照规划先行、谋定而后动,对标世界一流城市,把深汕特别合作区规划好、建设好、发展好,更好发挥对粤东西北地区的辐射带动作用,为全省全面建设小康社会和社会主义